Si sente ripetere: “l’urbanistica non interessa più a nessuno”. Forse è proprio così. Forse occorreva toccare il fondo. Solo una triste vicenda come il “Salva Milano” (al di là dell’esito parlamentare e delle inchieste giudiziarie) è riuscita a sollevare un ampio e per certi versi inaspettato dibattito, che ha coinvolto una platea di attori molto più ampia rispetto alla ristretta cerchia di addetti ai lavori, portando all’attenzione dell’opinione pubblica questioni che sembravano dimenticate: come il ruolo (e le responsabilità) della politica e la trasparenza (e la correttezza) delle procedure nel progetto di città.
In queste brevi note vorrei soffermarmi sul ruolo dell’urbanistica nella trasformazione e rigenerazione della città. Ruolo sempre più marginale, che nel panorama contemporaneo raramente ha generato discussioni e prodotto contrapposizioni. Improvvisamente l’urbanistica è tornata a far parlare di sé, sia pure come la grande assente delle trasformazioni urbane, demandate sempre più spesso alla sommatoria di singoli episodi edilizi.
Nell’ampio dibattito (tecnico, politico e culturale) sviluppato attorno a questa vicenda si sono sovrapposte voci e piani argomentativi differenti. Si è trattato di un coro molto diverso dall’entusiastico canto della fisicità che si poteva udire alla fine degli anni ‘80: quella era la manifestazione acustica della deregulation che ha avuto a Milano il suo epicentro. Il coro che è emerso attorno al “Salva Milano” ha assunto toni critici, allarmati, a tratti rassegnati, talvolta funerei. Ma in qualche misura è stato capace di risvegliare una coscienza nel progetto della città che sembrava anestetizzata.
Come ogni discussione anche quella sul “Salva Milano” ha prodotto contrapposizioni che hanno portato a radicalizzare i termini del dibattito, rendendo più nette le diverse posizioni in campo. Da una parte c’è stato il tentativo di fornire un’interpretazione esclusivamente tecnico-giuridica della vicenda, spostando il discorso sulla necessità di districare il denso palinsesto legislativo determinato dal sovrapporsi di normative regionali e nazionali. Si tratta di una posizione che accetta la prassi corrente di costruzione della città: la definizione tecnica del problema permette di circoscrivere la soluzione a un piano unicamente giuridico, che possa sciogliere i nodi che di volta in volta si vengono a creare nel palinsesto urbanistico, armonizzando la norma statale (anacronistica) a quella regionale (più avanzata).
Una seconda posizione ha spostato il discorso sulla natura inevitabilmente politica della vicenda. Il problema diventa il modo in cui interventi di natura privatistica si fanno città senza la mediazione di uno strumento posto a garanzia dell’interesse pubblico. Detto in termini più riduttivi: il modo attraverso il quale interventi di natura edilizia si fanno città senza la mediazione di uno strumento urbanistico attuativo che garantisca almeno le dotazioni minime dei servizi previsti dagli standard. Questa posizione si traduce in una profonda critica delle prassi correnti di costruzione della città e sulla necessità di riportare la città pubblica al centro dell’azione di governo, salvaguardando non solo il diritto urbanistico quanto il più complesso e inattuale diritto alla città.
La doppia natura del problema (politica e tecnico-giuridica) mi sembra che trovi una sintesi nella posizione espressa dall’INU. La critica al “Salva Milano” diventa occasione per ribadire la necessità di una nuova legge di principi sul governo del territorio, che risolva il problema che si trascina almeno dal 2001, da quando cioè la riforma del Titolo V della Costituzione ha introdotto il “governo del territorio” in sostituzione del termine “urbanistica”. Occorre dunque un progetto di riforma della legge urbanistica che risolva le contraddizioni tra livelli legislativi concorrenti che, in assenza di una legge di principi, sono andate aumentando, generando incertezza normativa e distorsioni nelle prassi di governo del territorio.
È stato osservato come la vicenda “Salva Milano” rappresenti solo l’ultimo tassello di una deriva culturale e politica che nel tempo ha concorso a marginalizzare il ruolo dell’urbanistica, ampliando la sfera d’azione dell’edilizia. Si tratta di un processo di lungo periodo in cui si intrecciano contraddizioni e paradossi giuridici, che il “Salva Milano” ha finito per amplificare. Provo a sintetizzare alcuni punti.
1. Negli ultimi decenni abbiamo assistito al proliferare di leggi urbanistiche regionali che hanno prodotto tanti piccoli governi del territorio distinti e autonomi. Un mosaico regionale con un proprio linguaggio giuridico sempre più impermeabile. All’ipertrofica produzione legislativa regionale ha fatto riscontro l’assenza di una legge di principi che rimettesse ordine nella materia dopo la riforma costituzionale del 2001. Questo vuoto legislativo ha portato l’urbanistica ad essere una materia sull’orlo dell’incostituzionalità. Quando lo Stato è intervenuto non ha fatto che aggiungere disordine al disordine, con interventi episodici che hanno spinto sull’acceleratore dell’edilizia. Mi riferisco in particolare al “piano casa”, varato all’indomani della crisi finanziaria del 2008: un provvedimento di emergenza per rilanciare l’economia facendo leva sul settore edilizio. A distanza di anni, con la stessa solerzia, lo stesso Stato si è preoccupato di fornire una soluzione all’impasse urbanistica di Milano. Risulta evidente, anche dal dibattito politico, che il disegno di legge che si proponeva di risolvere il problema, in realtà era parte dello stesso problema, che (si sente ripetere) può essere risolto solo mettendo mano a una riforma organica della materia urbanistica.
2. Il “Salva Milano” ha messo in evidenza ancora una volta il rapporto di subalternità degli aspetti urbanistici rispetto a quelli giuridici e degli aspetti giuridici rispetto a quelli economici. Questa doppia subalternità è questione di vecchia data, che trova a Milano un antecedente nella vicenda delle “licenze in precario” (vicenda nota come “rito ambrosiano”). Allora era una città in espansione. Oggi è una città in trasformazione, che però continua ad utilizzare buona parte dello stesso vocabolario. In questo quadro il “Salva Milano” si è rivelato per quello che è: una improvvisata toppa giuridica (nella forma della “interpretazione autentica”) per coprire i cedimenti dell’urbanistica (e della politica) di fronte alle pressioni del mercato. Come osservava Leonardo Benevolo, “forse il lessico giuridico non è ancora preparato a maneggiare la vasta casistica delle aree nel territorio, urbane, suburbane, agricole, incolte, dismesse, costruite, costruibili o in vario modo protette”. Forse la rigenerazione urbana non ha ancora trovato un lessico giuridico adeguato al suo compito, come a suo tempo era stato quello della “legge ponte” e del DM 1444 per una città in espansione.
3. Questo ingorgo giuridico e normativo che neppure la giurisprudenza sembra più capace di districare costituisce il nodo del problema (nodo dentro il quale si possono annidare irregolarità e illeciti). Probabilmente è impossibile pensare di tornare a una situazione precedente alla proliferazione legislativa regionale che ha caratterizzato questi ultimi decenni. La strada sembra essere quella di smuovere lo Stato dal suo torpore che dura ormai da troppi anni, per approvare una legge di principi sul governo del territorio che perlomeno ristabilisca un allineamento con il dettato costituzionale. In assenza di tale legge di principi e di fronte alla dissoluzione della materia “urbanistica” nel concetto più ampio (e vago) di “governo del territorio”, l’urbanistica sembra destinata a essere progressivamente marginalizzata, a sopravvivere solo come anacronismo del linguaggio tecnico-giuridico. Un vuoto prontamente riempito da logiche edilizie che finiscono per sopperire in maniera impropria all’incapacità della politica (e di conseguenza dell’urbanistica) nel dare forma a un progetto condiviso di città, che sia effettivamente progetto di rigenerazione urbana e non delle sole rendite differenziali. Sono infatti i meccanismi di rigenerazione delle rendite a richiedere un piano meno rigido (meno conformativo) e più flessibile (più negoziabile). Un piano che in nome dell’efficienza è disposto a sacrificare se stesso alle logiche di mercato. Forse dovremmo rassegnarci a vivere in una città governata da sole norme edilizie costantemente esposte all’incertezza del diritto urbanistico. O forse – a un certo momento – sarà proprio il mercato a invocare la necessità di poche chiare regole urbanistiche, a garanzia della certezza di tale diritto.
Piccola bibliografia inattuale
Leonardo Benevolo, Il tracollo dell’urbanistica italiana, Laterza, Roma-Bari, 2012.
Giuseppe Campo Venuti, Città senza cultura. Intervista sull’urbanistica (a cura di Federico Oliva), Laterza, Roma-Bari, 2010.
Pierluigi Giordani, Il palinsesto urbanistico. Note sulla norma tecnico-giuridica in Italia, nel dopoguerra, Maggioli, Santarcangelo di Romagna (RN), 1999.
Giancarlo De Carlo, “L’interesse per la città fisica”, in Urbanistica, n. 95, 1989.
10.03.2025
ENG
It is often repeated: “Urban planning no longer interests anyone.” Perhaps that is true. Perhaps we needed to hit rock bottom. Only a dismal affair like the “Salva Milano” (regardless of its parliamentary outcome and judicial investigations) has managed to spark a broad and, in some ways, unexpected debate. This debate has involved a much wider audience than the usual circle of experts, bringing to public attention issues that seemed long forgotten—such as the role (and responsibilities) of politics and the transparency (and integrity) of procedures in city planning.
In these brief notes, I would like to focus on the role of urban planning in the transformation and regeneration of the city. This role has become increasingly marginal, rarely generating discussions or controversies in the contemporary landscape. Suddenly, urban planning has returned to the spotlight, though only as the great absentee in urban transformations, which are now more often than not the sum of isolated construction projects.
Within the broad (technical, political, and cultural) debate surrounding this issue, different voices and perspectives have overlapped. This was a stark contrast to the enthusiastic celebration of physical expansion heard at the end of the 1980s—the acoustic manifestation of the deregulation that had its epicenter in Milan. The chorus that emerged around “Salva Milano” took on critical, alarmed, sometimes resigned, and even funereal tones. Yet, in some way, it managed to awaken a sense of awareness about urban planning that had seemed anesthetized.
As with any discussion, the debate on “Salva Milano” produced opposing viewpoints, radicalizing the terms of the discourse and sharpening the divisions between different positions. On one side, there was an attempt to provide a purely technical and legal interpretation of the affair, shifting the discussion to the need to untangle the complex legislative framework resulting from the overlap of regional and national regulations. This stance accepts the prevailing practice of city-building: by defining the problem as a technical issue, the solution is confined to a strictly legal framework that seeks to resolve urban planning contradictions as they arise, harmonizing the (outdated) national regulations with the (more advanced) regional ones.
A second perspective shifted the discussion to the inherently political nature of the matter. The core issue here is how private interventions shape the city without the mediation of an instrument that safeguards public interest. Put in simpler terms, it concerns how construction projects shape the city without the mediation of an urban planning tool that at least ensures the minimum service provisions required by standards. This viewpoint translates into a profound critique of current city-building practices and a call to restore the public dimension of the city to the center of governance, defending not only urban planning law but also the broader and increasingly neglected right to the city.
The dual nature of the issue—both political and legal—seems to find a synthesis in the position expressed by the INU (National Institute of Urban Planning). The critique of “Salva Milano” becomes an opportunity to reaffirm the need for a new framework law on territorial governance, addressing a problem that has persisted at least since 2001, when the reform of Title V of the Constitution replaced the term “urban planning” with “territorial governance.” What is needed, therefore, is a reform of urban planning laws to resolve contradictions between competing legislative levels, contradictions that have multiplied in the absence of a framework law, leading to legal uncertainty and distortions in territorial governance practices.
It has been observed that the “Salva Milano” affair represents only the latest piece in a broader cultural and political drift that has gradually marginalized urban planning while expanding the influence of the construction sector. This is a long-term process intertwined with legal contradictions and paradoxes, which “Salva Milano” has ultimately amplified. Below, I attempt to summarize some key points.
1. In recent decades, we have witnessed the proliferation of regional urban planning laws, resulting in a fragmented system of distinct and autonomous territorial governance frameworks. This regional mosaic has developed its own increasingly impermeable legal language. The excessive production of regional legislation has been met with the absence of a framework law to bring order to the field following the 2001 constitutional reform. This legislative void has left urban planning on the brink of unconstitutionality. When the state has intervened, it has only added chaos to chaos, with sporadic measures that have accelerated the expansion of the construction sector. One example is the “piano casa” (housing plan) launched in response to the 2008 financial crisis—a crisis-driven policy aimed at boosting the economy through the construction sector. Years later, with the same urgency, the state attempted to address Milan’s urban planning impasse. It is evident, even from the political debate, that the proposed law meant to solve the problem was, in fact, part of the problem itself—a problem that, as is often repeated, can only be resolved through a comprehensive reform of urban planning regulations.
2. “Salva Milano” has once again highlighted the subordination of urban planning concerns to legal considerations and, in turn, the subordination of legal concerns to economic interests. This double subordination is a long-standing issue, with a historical precedent in Milan’s “licenze in precario” (a case known as the “Ambrosian rite”). Back then, Milan was a city in expansion. Today, it is a city in transformation, yet much of the vocabulary remains the same. In this context, “Salva Milano” has revealed itself for what it is—an improvised legal patch (in the form of an “authentic interpretation”) to cover up the failures of urban planning (and politics) in the face of market pressures. As Leonardo Benevolo once noted, “perhaps the legal lexicon is not yet prepared to handle the vast array of urban areas—whether urban, suburban, agricultural, abandoned, decommissioned, developed, developable, or protected in various ways.” Perhaps urban regeneration has not yet found a legal language suited to its mission, as was once the case with the “bridge law” and Ministerial Decree 1444 for a city in expansion.
3. This legal and regulatory gridlock, which even jurisprudence now seems incapable of untangling, constitutes the heart of the problem (a knot within which irregularities and illegalities may fester). It is probably impossible to return to a pre-regionalization situation, given the legislative proliferation of recent decades. The only viable path seems to be to awaken the state from its prolonged inertia and push for the approval of a framework law on territorial governance, which would at least realign with the Constitution. In the absence of such a law—and in light of urban planning’s dissolution into the broader (and vaguer) concept of “territorial governance”—urban planning risks becoming progressively marginalized, surviving only as an anachronism in legal-technical language. This vacuum has been promptly filled by construction-driven logics, which, inappropriately, have taken over the role of shaping cities—an incapacity of politics (and consequently of urban planning) to create a shared vision for the city, one that truly embodies urban regeneration rather than mere differential rents. It is, in fact, the mechanisms of rent-based regeneration that demand a more flexible and negotiable framework, sacrificing planning itself in the name of efficiency and market demands. Perhaps we must resign ourselves to living in a city governed solely by construction norms, constantly exposed to the uncertainties of urban planning law. Or perhaps—at some point—it will be the market itself that demands a few clear urban planning rules to ensure legal certainty.
A small old-fashioned bibliography
Leonardo Benevolo, Il tracollo dell’urbanistica italiana, Laterza, Roma-Bari, 2012.
Giuseppe Campo Venuti, Città senza cultura. Intervista sull’urbanistica (a cura di Federico Oliva), Laterza, Roma-Bari, 2010.
Pierluigi Giordani, Il palinsesto urbanistico. Note sulla norma tecnico-giuridica in Italia, nel dopoguerra, Maggioli, Santarcangelo di Romagna (RN), 1999.
Giancarlo De Carlo, “L’interesse per la città fisica”, in Urbanistica, n. 95, 1989.